Biocombustibles: entre costos, regulación y reformas en debate

"La discusión sobre el régimen de biocombustibles vuelve al centro de la agenda, en un contexto donde conviven objetivos productivos, ambientales y energéticos con tensiones fiscales y de eficiencia. A casi 20 años de su implementación, el esquema vigente muestra avances en desarrollo industrial, pero también limitaciones que abren el debate sobre su rediseño", indican desde IERAL de Fundación Mediterránea, en un trabajo que plantea reformar la normativa sobre biocombustibles y el modo en el que se encara a nivel nacional la temática.

El instituto sostiene que el régimen actual apuesta a la "promoción de biocombustibles para reducir emisiones, diversificar la matriz energética y generar valor agregado local, a través de mandatos de mezcla y beneficios fiscales", lo que implica una serie de limitaciones: "Alta regulación (precios, cupos y restricciones) que reduce la competencia, limita incentivos a la eficiencia y mantiene la dependencia del mercado obligatorio, con impacto fiscal y en precios". Ante esto, realizaron una propuesta que busca una mayor apertura y precios libres, en tanto que plantea una transición hacia un mercado desregulado, con eliminación progresiva de cupos, precios definidos por negociación entre partes y habilitación de todos los actores a competir. De este modo, apuestan a la conformación de una "Liga bioenergética", que sería de esquema mixto con competencia regulada. "Propone introducir competencia vía licitaciones, combinada con mecanismos de segmentación y participación para sostener el desarrollo regional y la diversidad de actores", aseguran.

Entre los fundamentos que proponen desde el IERAL, señalan que en muchos países como Argentina "el Estado promueve el consumo de biocombustibles mediante regímenes basados en un mandato que obliga a incorporar un porcentaje o volumen mínimo de combustibles renovables en los fósiles", y que la política consiste en "intervenir el mercado de combustibles líquidos, exigiendo a las refinerías mezclar las naftas y el gasoil con etanol y biodiesel respectivamente". Sostienen que si bien esto resulta atractivo porque crea mercado por ley y alinea diferentes tipos
de intereses, "en un escenario de mercados eficientes, si el biocombustible es más caro que el fósil, las refinerías solo mezclarían voluntariamente si los consumidores estuvieran dispuestos a pagar un diferencial de precio. Sin esa disposición y sin obligación legal, no habría incentivos para la producción", aseguran. 

Ante este escenario, desde la organización de especialistas consideran que debe realizarse una revisión crítica de la experiencia acumulada, "no desde una lógica de desmantelamiento, sino con el objetivo de identificar alternativas superadoras", y aseguran que corresponde: "Repensar el equilibrio entre regulación y competencia, el rol de los precios administrados, la articulación entre mercado interno y externo y la consistencia fiscal del esquema aparece como un paso necesario para que la promoción de los biocombustibles sea más sostenible, eficiente y alineada con los desafíos energéticos y productivos de mediano y largo plazos". 

Las propuestas del IERAL

Pero IERAL no se queda sólo en el análisis de ese contexto, sino que realiza una serie de propuestas que parten de la base de dar continuidad al régimen actual, "pero con adaptaciones y mejoras que tengan en cuenta estas restricciones", dicen. Sostienen, además, que "la decisión de aumentar los cupos debería estar condicionada a una muy cuidadosa evaluación apuntado a que las mejoras en el marco regulatorio induzcan mayores niveles de eficiencia. Esta es la manera de evitar que la mayor incorporación del biocombustible pueda redundar en subas en los precios finales para los combustibles". En otro fragmento de su informe, consideran que la orientación debería ir en favor de "introducir competencia a través de ir relajando cupos, eliminado restricciones a la participación de algunos grupos de actores y dejando de fijar precios desde el Estado. El desafío es balancear los objetivos de introducir rivalidad entre firmas, pero minimizando el costo de romper la previsibilidad del régimen".

En ese marco es que se propone el proyecto de la Liga Bioenergética para abordar estos desafíos eliminando la fijación administrativa de los precios e implementando un sistema de licitaciones o subastas periódicas. "El mecanismo consiste en licitaciones organizadas por la Secretaría de Energía, donde los productores compiten por proveer el volumen mandatorio en función del precio ofertado. A favor de este esquema es que introduce una asignación competitiva (ex ante), permitiendo revelar costos y eficiencia productiva", aseguran desde el IERAL, y completan: "También ofrece previsibilidad para productores y podría servir como un mecanismo de transición entre un mercado muy regulado como el actual y un mercado completamente desregulado. Pero sus debilidades son importantes porque propone continuidad de la intervención estatal, ofrece riesgos de ineficiencia dinámica (por los topes a la participación de las empresas), es complejo de gestionar en términos operativos (requiere diseño de pliegos, control de cumplimiento, renegociaciones, resolución de litigios) y está expuesto a una posible captura regulatoria (actores establecidos buscando influir en reglas, criterios de adjudicación o frecuencia de licitaciones)".

Finalmente, el proyecto de IERAL sobre biocombustibles considera que más allá de la reforma, "una restricción que debería ser especialmente tenida en cuenta en el diseño del nuevo
marco regulatorio son las debilidades en la gestión pública", dice, y sostiene que "el deterioro es profundo y llevará mucho tiempo la recomposición. Hasta tanto no se logre una mejora
significativa en la calidad de la administración pública, un esquema que otorgue mucha participación y protagonismo al Estado, que requiera de su intervención en temas complejos y sensibles como asignar volúmenes o determinar precios, corre el riesgo de cristalizar ineficiencias, discrecionalidad y posible corrupción".